Алексей Муратов: мастер-план – это договор между горожанами и властью

На прошедшем Московском урбанистическом форуме КБ «Стрелка» представило результаты своего исследования стратегических мастер-планов крупных городов мира. О том, в чем отличия мастер-плана от генплана и почему его значение усиливается в кризисные годы, а также в городах со сложившейся застройкой, Порталу Архсовета рассказывает партнер КБ «Стрелка» Алексей Муратов.

— Хотелось бы начать с самого основного и, может быть, даже очевидного: чем мастер-план принципиально отличается от генерального плана?

— Давайте дадим определение: мастер-план — это стратегия пространственного развития, которая содержит выраженную градостроительную концепцию и разрабатывается публичной властью при участии различных групп интересов. Из определения вытекают особенности и содержания, и формы этого документа. Во-первых, мастер-план, как любая стратегия, ставит ограниченное число долгосрочных целей. Таких целей не может быть много, поскольку для решения всех проблем и удовлетворения всех желаний попросту не хватит ресурсов. Таким образом, мастер-план подразумевает определенный выбор. Вы должны остановиться на ограниченном количестве приоритетов и территорий развития. В отличие от генплана, мастер-план отличает и концептуальность, и избирательность.

При этом такой документ является проектом — это, скорее, политический договор между горожанами и властью. Он обязательно должен быть понятен и доступен всем, а не узкому кругу профессионалов.

И обязательно на всех этапах разработки этого договора в процесс максимально должны вовлекаться самые разные группы населения. Генеральный план же регулирует, прежде всего, землепользование. Это, по сути, технический документ, имеющий силу закона, на основе которого разрабатывается весь комплекс градостроительной документации. И адресован он в основном специалистам. Эти два документа, как видите, имеют мало общего, но не являются взаимоисключающими: в идеале они должны сосуществовать.

— Что дает городу такой стратегический подход? Какие проблемы позволяет решать более эффективно?

— Не совсем корректно говорить о большей или меньшей эффективности. Любое развитие подразумевает четкую постановку задач. Разработка стратегии как раз и ориентирована на формулирование целей и задач, которые публичная власть будет решать вместе с горожанами и бизнес-сообществом. Кроме того, любая стратегия, прежде всего, инструмент грамотного распределения ограниченного числа ресурсов для достижения целей. То есть мы говорим: возможностей не так много и нам необходимо сконцентрировать эти ресурсы на самых приоритетных направлениях развития.

— Значит, при неблагоприятной экономической ситуации он оказывается даже более необходим?

— Да, именно так. Разработка такого рода стратегических документов пришла из бизнеса, а ведь стратегии бизнес-корпораций всегда нацелены на то, чтобы избежать кризиса. Также и городские стратегии часто разрабатываются именно в трудное время. Причина в том, что во время экономического подъема большую роль в развитии города играет, скорее, частный бизнес, нежели публичная власть. Во время спада ситуация противоположная. Еще один важный момент: именно в кризисное время вложения должны носить адресный характер. Это очевидно, скажем, на примере социальной сферы.

Стратегия городского развития позволяет действовать более точечно. Собственно, стратегический мастер-план и призван в конечном итоге определить, на чем все-таки необходимо сконцентрировать усилия.

— Есть какая-то специфика подготовки мастер-плана для исторических городов со сложной, многослойной, «израненной» средой?

— Формат мастер-плана как раз и ориентирован, скорее, на сложившиеся города. И это еще одно его отличие от генерального плана, который, будучи проектом, а не прогнозом, гораздо лучше работает при экстенсивном развитии территорий — когда расширение города ведется посредством строительства «в полях», а не интенсификации уже сложившейся среды.

В случае мастер-плана мы отталкиваемся от текущей ситуации и ищем механизмы для дальнейшего развития того, что уже есть — такого сложного пространственного и социального организма, каким является почти любой крупный город. Такой подход требует особого внимания к вопросам коммуникации: всегда существуют какие-то интересы, права собственности, и для достижения цели необходимо находить точки соприкосновения.

С другой стороны, развитие сложившейся городской структуры подразумевает перенос акцента с проектных механизмов на управленческие. В таких условиях урбанистическая ткань демонстрирует устойчивость, а механизмы регулирования градостроительной деятельности — наоборот гибкость. Поэтому в стратегических мастер-планах важное место уделяется не только проектным чертежам или визуализациям, но и различным управленческим и организационным схемам.

— Считаете ли вы, что внедрение стратегии развития поможет в решении самых насущных проблем города?

— Во-первых, любой открытый диалог уже сам по себе позволяет во многом снять напряжение. А международный опыт показывает, что разработка такого документа как стратегический мастер-план является хорошей основой для диалога. Во-вторых, раз мы говорим не о проекте, а о стратегии, то, выбрав направления развития, мы сможем определить и некоторые принципы достижения поставленных целей. Например, повысить эффективность транспортной системы можно на основе принципов компактного города — или установив определенные ограничения жилого и офисного строительства вне зоны работы общественного транспорта.

Третий момент, та же транспортная система, да и город в целом, не статичный механизм, их эффективность во многом зависит от мест размещения нового строительства, определения полюсов развития и их интеграции в существующую сеть.

Мастер-план способен помочь в решении всех этих проблем: улучшить коммуникацию между различными подразделениями, сформировать нормативную базу и, конечно, обозначить видение будущей структуры мегаполиса.

— Неэффективное взаимодействие различных городских служб и институтов как раз одна из серьезных проблем Москвы. Не помешает ли это создать действительно работающую стратегию?

— Если инициатива будет исходить от мэра — все получится. Собственно, в большинстве крупных городов так и происходит: разработка документа инициируется сверху и, хотя занимается этим специальный орган, выпускается он, как правило, от лица мэра или регионального правительства. Если же вопрос будет поручен какому-то одному департаменту или структурному подразделению — выстроить эффективную коммуникацию будет трудно, восторжествует действительно распространенный у нас сугубо отраслевой подход.

— Хорошо, инициатива должна идти сверху, но ведь активность местных жителей также важна...

— В ситуации экономического кризиса большая доля издержек, в том числе по управлению городом, ложится на его жителей. Власть не может обеспечить полное финансирование, и жители становятся соинвесторами городского развития, соответственно, к их мнению необходимо прислушиваться. В ситуации, когда, скажем, значительную долю поступлений в бюджет составляют налоги физических лиц, власть вообще не может не прислушиваться к мнению жителей, не может не отчитываться перед ними. На основе чего она будет отчитываться? Как раз на основе ключевых показателей эффективности, зафиксированных в принятой стратегии. И, конечно, нельзя забывать о средствах интерактивной коммуникации, которые сейчас развивает город. У нас есть все механизмы для построения эффективной коммуникации с горожанами, в том числе в процессе подготовки такого рода документов.

— А как избежать попыток манипулировать общественным мнением?

— Если мы посмотрим международный опыт стратегического пространственного планирования, то там есть определенные схемы и модели, позволяющие действительно эффективно вовлечь общественность, услышать голос жителей. Мы попытались учесть их, когда разрабатывали коммуникативную модель подготовки мастер-плана Москвы.

В итоге мы определили несколько принципов, на основе которых следует выстраивать взаимодействие с сообществами в ходе разработки мастер-плана. Главный из них — коммуникация на всех этапах. А не только на заключительном, когда документ уже готов, как это происходит на публичных слушаниях по генплану.

Важно начинать с обсуждения идей, со сбора мнений и ожиданий. Процесс этот в целом довольно длительный. Власти Ванкувера, например, потратили на него около четырехлет. Это было нужно, чтобы действительно охватить как можно более широкий пласт населения. При этом необходимо использовать самые разные формы коммуникации, сделать диалог как можно менее формальным — благо статус документа позволяет это. В общем, подход должен быть максимально всеохватным и гибким.

— Возможно ли обеспечить исполнение разработанного документа и соблюдение его положений в течение длительного срока?

— Если мастер-план является результатом широкого общественного консенсуса, если он получил реальную поддержку жителей, то выкинуть его на помойку будет не так просто — даже при смене главы города и его команды. Какие-то положения документа вполне могут корректироваться, меняться приоритеты, но основной каркас, преемственность развития, безусловно, сохранится. Именно так все происходит, например, в Копенгагене, где основные линии развития были определены аж в 1947 году. И до сих пор они соблюдаются.

В России традиционно власти не слишком уважительно относятся к каким-то долгосрочным документам, к тем же генпланам, например, и опасения, что не имеющие силу проекта стратегии постигнет та же участь, увы, не беспочвенны. Но существуют инструменты, понуждающие повысить это уважение. В частности, прозрачный гласный мониторинг зафиксированных в стратегии показателей.

— В Перми подобная стратегия уже была разработана, как вы оцениваете этот опыт?

— В общем и целом опыт может быть признан удачным. Стратегический мастер-план во многом обеспечил появление вполне инновационного и гибкого документа, которым является пермский генплан. И это главный результат. Но просчеты были, и они признаются: разработчики недостаточно учли интересы девелоперского сообщества и его возможности влиять на общественный климат в городе, не смогли полностью донести основные цели и задачи мастер-плана до жителей, которые в Перми достаточно активны, и, наконец, не обеспечили преемственность градостроительной политики при смене администрации региона...

— Каким еще российским городам, на ваш взгляд, насущно необходим мастер-план?

— Мне кажется, он актуален практически для всех крупных городов. Санкт-Петербург уже даже предпринял определенные шаги в этом направлении, разработав стратегию социально-экономического развития. Казань, например, Владивосток, Нижний Новгород. В небольших городах можно точечно определить основные приоритетные площадки, развитие которых само по себе способно запустить комплексные процессы, и глобальная стратегия здесь уже не так важна.